主题：[讨论]土地过度开发挑战承载极限？

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    包括正在使用的旧村址在内的河南封丘县王村乡新李庄村近300亩土地，在没有合法手续的情况下，很快将变成开发商广告牌中的“300亩风情大盘、30万平方米高尚社区”。

    在安徽宣城，从市区到该市20余公里外的向阳镇，沿途多个村子，很多农房已经破落，大门上的铁锁也已锈迹斑斑，房前屋后的宅基地上甚至杂草丛生。宣城市宣州区向阳镇蔴口村村民刘庆保对《经济参考报》记者说，他们村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人长年在外务工，家里的房子、宅基地都是长年空着。

    国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果表明，农村土地利用呈现出“利用效率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点。以怀远、来安和霍邱三个县为例，空心村比例都超过了30%，自然村庄内的住宅松散凌乱，形成许多难以利用的空闲地。

    农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至是举家外迁，其房子、土地长期闲置在农村。

    而与此形成鲜明对照的是，随着城市化的快速推进，国内不少城市陷入了土地承载力不足的困境。以成都市为例，国家实施西部大开发战略十年以来，成都进入了城镇化快速发展轨道上，一大批重点项目、重点工程迅速落地，城市建设用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算，按照成都市现在的发展速度，未来5年将用完成都市到2020年的用地指标。

    在安徽芜湖市，早在去年7月份，该市就已将安徽省批给的6485亩全年用地指标全部用完。记者从芜湖市国土资源局了解到，近几年来，芜湖市发展速度较快，用地指标每年都不够。

    芜湖、成都这样的中西部城市尚且如此，广东、北京、江苏这些城市化程度较高地区，面临土地承载力不足的问题就更加突出。根据国土资源部的一项调查，佛山市原土地利用规划确定到2010年的用地规模，早在两年前就已经被突破

    土地过度开发承载接近极限

    在城镇化快速发展的推动下，在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中，寻找各自发展路径的城市和农村，都在扩张土地利用。

    《经济参考报》记者采访发现，由于城市发展越来越受制于土地瓶颈，各地不得不在政策的边缘游走，不断探索和突破：芜湖市2009年实际用地已经超过全年指标一倍以上，达到1.3万多亩，多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、平移农村建设用地指标等方式来解决的；2008年以来，北京市朝阳区也加大土地储备力度，启动了一系列征地拆迁项目，目标是储备26平方公里建设用地；深圳、东莞、佛山等城市开始“旧城镇、旧厂房、旧村居”的“三旧”改造，也是希望借此腾出更多的城市建设用地。据了解，仅佛山市在十一五规划期内，就计划通过“三旧”改造节约出18万亩建设用地，相当于该市10多年新增建设用地的总量。

    在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。

    由于城乡建设用地两头扩张，一些地方已经出现建设用地比例过高，土地过度开发、承载接近极限的苗头。根据国土资源部的统计，安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右，广东省深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。

    “通过如此高强度的土地开发利用而获得的经济高速增长不可持续，今天深圳市面临艰苦的转型就是前车之鉴。”国土资源部土地利用司司长廖永林说。

    一方面是城市和小城镇的快速膨胀，另一方面又是农村建设用地逆向扩张；在这两种力量的合力作用下，耕地红线受到挤压。国家土地督察武汉局近两年查处的农村建设用地违法案件中，占用耕地建住宅、修农庄的比例达70%。

    在安徽省的个别县，甚至出现耕地保护倒挂情况，与其基本农田保护责任指标相差数万亩，但值得庆幸的是，这些县所在市的区、县能够填补这些“亏空”，确保在市一级耕地保护目标责任的履行。

    面对这种状况，国土部门和基层党政干部认为，在现行的以“用途管制”和“城乡分割”为特征的土地管理制度下，“承载城市发展、推动农村变革和有效保护耕地”三者之间互相打架，地方国土部门常常在“保增长、保民生、保红线”之间左右为难。

    东部地区一位国土部门的干部向《经济参考报》记者直言，我们常常面临一个无解的难题，项目要落地但没有指标，从保增长的角度，需要让项目尽快落下来；从保民生的角度，征地拆迁要尊重农民利益；从保红线的角度，占补平衡需要先补后占，时间漫长。“地方发展的压力、农民利益的维护、耕地保护的责任都落在了国土部门的头上，但现有的土地管理制度让我们无法有一个均衡的解决方案。”

    国土部门和基层一些干部认为，需要尽快调整我国现行土地管理制度，打通城乡建设用地综合利用的封闭界限，合理、高效地综合利用城乡土地。（

成都市新津县袁山村村民袁福清是农村产权制度改革的受益者。他拿着自家的《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》(即“宅基地使用权证”)和《房屋所有权证》等权属证明对记者说“我们农民最大的财产就是土地和房屋，以前是既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，如今有了这些证件不仅吃了定心丸，也有可能变现了。”

专家呼吁，应尽快总结成都、重庆在农村产权制度改革过程中的经验和不足，在全国进行农村产权制度改革，明确农村和农民的土地、房产的物权属性，并在此基础上建立城乡统一的建设用地交易市场、规范的农村产权交易平台。

系列土地违法案件以“未批先用”为主要特点

国家土地督察成都局局长常嘉兴认为，目前用地审批环节多、周期长、效率低造成土地供应滞后于城市快速发展步伐，加剧了城市建设用地承载力不足，也引发了以“未批先用”为主要特点的一系列土地违法案件。

在国土资源部两年前组织的全国土地执法百日活动中，仅东北三省就清理出“未批先用”土地11万余亩，占“未批先用、以租代征、违规建新区和扩区”三种违法违规用地面积的88%。安徽省芜湖市国土资源局局长强伟介绍说，由于去年“扩大内需保增长”的需要，国土资源部曾一度有条件允许地方“未批先用、边用边报”，但这种模式不是长久之计，需要通过简化用地审批环节，再造用地审批流程，以适应并进一步推动城镇化快速发展趋势。

常嘉兴、强伟等国土部门的干部建议：一、简化审批环节，把现行的用地预审、农转用和土地征收三个环节简化为“转用许可”和“征收”两个环节。“转用许可”规定具体区位和数量限制，设定期限；期限内实际发生的流转、征收、供地为有效许可；没有实际流转、征收、供地的部分期满失效“许可”自动撤销。

二、优化各级政府审批事项和审查内容。国务院负责总量控制，基本农田、规模以上用地的“转用许可”，国家重点项目用地征收；省级政府负责其他用地“转用许可”，其他项目用地的征收审批；优化各级政府和国土部门“转用许可”和“征收”的审查内容，至于失地农民社保、多途径安置等“捆绑”于征地过程中的其他责任，应制定相关制度规范，交由地方政府执行，而从“转用许可”和“征收”程序中剔除。

三、规范审批程序、规定各个环节办结时间，提高中间环节效率，以稳定的、规范化程序来保证效率，一定要避免用地批件在中间某个环节压上数十天，上不晓，下不知。

四、根据国家、区域性和地方国民经济和社会发展规划，各级国土部门开展近、中期建设用地供需分析和需求预测，包括总量、结构和空间的分析、预测，对拟于近期储备、征收、使用的土地，事先查清宗地权属、利用现状、规划用途，拟征地补偿安置方案，预估其建设用地市场价格，形成宗地或区片农转用、征收和供地预案。

农民希望得到物权化的农地使用权

8年前，人民大学土地管理系曾经和美国农村发展研究所联合对我国17个省市农村进行调查。调查结果显示，90%左右的村民认为应该有承包土地的转包权，75%的村民认为应该有承包土地的继承权，60%以上的村民认为户口外迁之后应该有权继续耕种。充分说明农民也希望得到其承包土地实实在在的权利，即物权化的农地使用权。

北京大学国家发展研究院李力行博士认为，随着城市化、工业化的急速推进，“传统的农村”正在发生深刻的变革，农村传统的“土地资源配置方式、居住模式和城乡空间布局”都受到了前所未有的冲击，但由于农村集体土地所有制在农民、集体和国家之间缺乏清晰的权利界定，带有先天的易变、模糊与互相侵犯的惯性。“禁止土地流转则导致资料配置的效率低下；允许流转，其模糊的产权不仅为互相侵犯权益提供方便，也难以实现土地高效利用。所以统筹城乡发展必须尽快完善农村产权制度，明确房屋、土地等农民资产的所有权和使用权。”

国家土地督察沈阳局(简称“沈阳督察局”)在分析近年来涉地信访和纠纷案件后也得出了“需尽快完善农村产权制度”的结论。沈阳督察局认为，有必要按照物权法的原则强化农民所拥有的土地权利的物权地位，使其成为在土地征收或流转过程中具有与新的土地使用者抗衡实力的对等一方，也有利于从内部遏制土地违法行为的发生。

国土资源部地籍管理司土地权属处处长孙建宏表示，农村产权制度改革不仅对维护农民权益非常重要，对经济发展促进作用也很明显。他说，通过完善农村产权制度，可以促进农民通过利用和经营自己的土地实现增收，充分体现土地财产的市场价值。